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El Proyecto de Arteria/Túnel Central de Boston, comúnmente conocido como Big Dig, fue el proyecto de autopista más grande, complejo y técnicamente más desafiante de la historia de Estados Unidos.

Más grande que el Canal de Panamá, la Presa Hoover y los proyectos del Oleoducto de Alaska, fue construido en el corazón de una de las ciudades más antiguas del país. Su lista de primicias de ingeniería incluye la conexión submarina más profunda y la aplicación de pared de lodo más grande de América del Norte, congelación de suelo sin precedentes, extensos programas de mezcla de suelo profundo para estabilizar los suelos de Boston, el puente atirantado más ancho del mundo y el sistema de ventilación de túnel más grande del mundo.

El Big Dig también es famoso por los aumentos de costos. Su costo inicial estimado fue de 2 2,56 mil millones. Las estimaciones aumentaron a 7.740 millones de dólares en 1992, a 10.400 millones de dólares en 1994 y, por último, a 14.800 millones de dólares en 2007, más de cinco veces la estimación original. Las razones para el aumento de costos incluye la inflación, la falta de valoración del desconocido subsuelo condiciones ambientales y costos de mitigación, y amplió el ámbito de aplicación. La mitigación por sí sola requirió 1.500 acuerdos separados no previstos.

El Big Dig fue dirigido por Bechtel / Parsons Brinckerhoff, uno de los equipos más grandes y experimentados en diseño y construcción de infraestructura. Se completaron extensos estudios de viabilidad ambiental, evaluaciones de riesgos y otra documentación antes del inicio del proyecto. Sin embargo, los costos aumentaron en todos los contratos a lo largo del ciclo de vida del proyecto a pesar de los enormes esfuerzos para transferir, mitigar o evitar riesgos y contener los costos.

En otras palabras, las cosas pueden salir dramáticamente mal a pesar de los mejores esfuerzos. Pocos proyectos de infraestructura han utilizado tantas herramientas y programas innovadores para controlar el riesgo y el costo del proyecto como Big Dig. Estos incluyeron un programa de seguro controlado por el propietario que ahorró 5 500 millones al proporcionar cobertura grupal para contratistas, subcontratistas y diseñadores, y un programa de seguridad sin precedentes; un programa de contención de costos que ahorró 1 1.2 mil millones; un programa de auditoría integrada que identificó y mitigó los sobrecostos y retrasos existentes y potenciales; un acuerdo laboral que estableció una garantía de no huelga y no desaceleración para la vida del proyecto; un programa de garantía de calidad que fue reconocido por la Administración Federal de Carreteras como uno de los cinco logros notables; y un proceso de resolución de disputas que evitó extensos costos de litigio.

Causas de la escalada de costos

Para abordar los principales problemas en la gestión de megaproyectos, la Universidad de Boston, a través de su Programa de Investigación de megaproyectos, ha comenzado a investigar megaproyectos para ayudar a comprender las prácticas actuales, desarrollar nuevas prácticas y marcos de trabajo, y aprender a prevenir o reducir los riesgos antes de que causen problemas graves o incluso el fracaso del proyecto. Nuestra investigación sobre la Excavación Grande nos ha demostrado que ningún evento catastrófico o un pequeño número de contratos causaron que los costos aumentaran. Las múltiples decisiones de la dirección de proyectos en todos los contratos contribuyeron a los aumentos. La causa crítica fue la falta de experiencia y conocimiento sobre cómo lidiar con la complejidad e incertidumbre que traen consigo los proyectos gigantes.

Utilizando datos preliminares de Big Dig, estudiamos el impacto de la inflación, que a menudo se afirma que es un factor importante de aumento de costos. The Big Dig informó que aproximadamente la mitad del crecimiento de los costos fue causado por la inflación, pero las tasas de inflación oficiales durante la vida útil del proyecto no respaldan la afirmación. Parte del aumento puede atribuirse a una estimación de gastos inicial poco realista. Las investigaciones muestran que los costos de los megaproyectos se subestiman constantemente, una práctica que a menudo se atribuye al deseo de los defensores de los proyectos de que se aprueben sus proyectos.

Riesgos de diseño y construcción

Los problemas más difíciles en la excavación grande involucraron los medios y métodos utilizados para abordar los problemas planteados en el diseño y los dibujos del proyecto, y el hecho de no tener debidamente en cuenta las condiciones del subsuelo durante el proceso de construcción. Los documentos de los proyectos muestran que se subestimaron considerablemente los problemas de las condiciones del subsuelo. El tamaño de este proyecto y el hecho de que la construcción se realizara en una ciudad concurrida dieron lugar a tener que lidiar con muchas condiciones imprevistas y un gran volumen de reclamaciones y cambios.

Las sorpresas incluyeron servicios inexplorados, descubrimientos arqueológicos, condiciones de aguas subterráneas, problemas ambientales, suelo débil y materiales peligrosos. El proyecto enfrentó problemas de seguridad y salud, cambios frecuentes de diseño y cambios en los horarios e hitos. El descubrimiento inesperado de sitios de la era revolucionaria de 150 años de antigüedad y artefactos nativos americanos fue una complicación sorpresa y fuente de retrasos, que requirió la aprobación de otro grupo diverso de partes interesadas, incluidas organizaciones históricas y de preservación y grupos de nativos americanos.

Protección de servicios públicos subterráneos

Para protegerse contra las pérdidas causadas por la interrupción y falla de los servicios públicos subterráneos, un programa de servicios públicos de Big Dig reubicó 29 millas de gas, electricidad, teléfono, alcantarillado, agua y otras líneas de servicios públicos mantenidas por treinta y una compañías separadas en 1996. Parte de esta infraestructura tenía más de 150 años de antigüedad; una completa falta de conocimiento sobre la edad, el estado y la ubicación de la mayoría de los servicios públicos requirió que todos los contratistas del proyecto presentaran dibujos «como construidos», dibujos de las condiciones existentes en lugar de la construcción planificada o propuesta. El proyecto tuvo que lidiar con los servicios públicos que se mostraban en los planos de construcción, pero nunca se instalaron, y los daños e inundaciones causados por tuberías de alcantarillado subterráneas no identificadas en los planos. Con grandes edificios ubicados a pocos metros de la construcción, el riesgo era alto de que los daños a la infraestructura cerraran las operaciones de los principales centros financieros de Boston. Un movimiento en falso podría haber cerrado el Edificio de la Reserva Federal y afectado el sistema financiero del país durante días, meses o incluso años.

La verdadera integración requiere un modelo de diseño y construcción desde el principio del proyecto. Debido a que los contratos se negociaban por separado con diseñadores y contratistas, había poco espacio para la colaboración entre las partes interesadas más importantes del proyecto. Bajo un modelo de diseño-construcción, el diseñador y el contratista son contratados al mismo tiempo, desarrollando una sólida relación de trabajo desde el principio a través de objetivos y metodología compartidos.

Durante el lapso del proyecto, se instalaron 5,000 millas de cable de fibra óptica y 200,000 millas de cable de cobre. Esto requirió más de 80,000 horas de construcción y 5,000 trabajadores de la construcción operando 24/7. Entre 1996 y 2000, la tasa de daños a los servicios públicos disminuyó un 86 por ciento, con un ahorro de costos aproximado de 5 50 millones. A pesar de muchos problemas y riesgos, el programa de servicios públicos mejoró la seguridad, la calidad, el calendario, el presupuesto, los costos del seguro y las relaciones públicas.

Gestión de Proyectos Integrada Diferida

The Big Dig se basó en gran medida en un equipo de gestión de proyectos colaborativo e integrado que involucraba a todos los participantes en la toma de decisiones. Desafortunadamente, la organización del proyecto de Big Dig no se integró completamente hasta el 1 de julio de 1998, cuando el diseño del proyecto se completó en un 99 por ciento y la construcción se completó en un 45,9 por ciento. Si hay una sola causa para el aumento masivo de costos en la Gran Excavación, probablemente involucra la gestión de la compleja integración del proyecto.

Los problemas de integración se vieron exacerbados por la estructura organizativa del proyecto, que separaba el diseño de la construcción a través de su modelo tradicional de diseño, licitación y construcción y requería la gestión de miles de partes interesadas. La verdadera integración requiere un modelo de diseño y construcción desde el principio del proyecto. Debido a que los contratos se negociaban por separado con diseñadores y contratistas, había poco espacio para la colaboración entre las partes interesadas más importantes del proyecto. Bajo un modelo de diseño-construcción, el diseñador y el contratista son contratados al mismo tiempo, desarrollando una sólida relación de trabajo desde el principio a través de objetivos y metodología compartidos.

Los problemas de integración se debieron en parte a la gran cantidad de partes interesadas internas y externas, sus interacciones y la dinámica en constante cambio de la gestión de las relaciones. Cada uno de los 110 contratos principales de Big Dig involucraba cuestiones técnicas, legales y económicas sumamente complicadas y numerosos procesos y procedimientos, así como un complejo esquema regulatorio. El Big Dig puede haber sufrido no de muy pocos procesos y procedimientos, sino de demasiados procesos complejos que dificultaron la supervisión y el cumplimiento de una manera uniforme.

En las primeras fases del proyecto, hubo poca comunicación entre muchas de las partes interesadas internas y externas, aparte de un impresionante alcance a la comunidad local, en particular a los residentes que viven cerca de varios de los principales lugares de trabajo del proyecto. Los costos sociales y comunitarios fueron muy subestimados en la Gran Excavación. Nadie imaginó el costo total de tratar con los medios de comunicación, los intereses de la comunidad, numerosas agencias reguladoras, auditores y partes interesadas del vecindario.

El gobierno desempeñó un doble papel como regulador y propietario de Big Dig. La estructura organizativa del proyecto requería que algunos gerentes informaran directamente al propietario gubernamental, mientras que otros gerentes informaban al gerente del programa de diseño y construcción del proyecto. Un proyecto verdaderamente integrado debería centralizar la toma de decisiones y la rendición de cuentas de todas las funciones básicas del proyecto.

El valor de Asociarse

El concepto de «asociación» fue utilizado por primera vez por DuPont Engineering en un proyecto de construcción a gran escala a mediados de la década de 1980, y el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos fue la primera agencia pública en usar la asociación en sus proyectos de construcción. La asociación es ahora ampliamente utilizada por numerosas entidades gubernamentales y de construcción de todo el mundo. Implica un acuerdo para compartir los riesgos del proyecto y establecer y promover relaciones de asociación. La asociación es un enfoque de resolución de problemas en equipo destinado a eliminar los problemas de relación conflictiva entre el propietario y el contratista, centrándose en los intereses mutuos con la ayuda de un facilitador neutral. En el Big Dig, las asociaciones se utilizaron para mejorar el cumplimiento de los horarios, la calidad, la seguridad y el rendimiento del proyecto, así como para reducir los costos, las reclamaciones, las disputas y los litigios.

La asociación en Big Dig se implementó inicialmente en 1992, principalmente en contratos de construcción, pero su éxito en la construcción llevó a su uso en otros lugares. Casi cien asociaciones existían en the Big Dig, basadas en valores contractuales que oscilaban entre 4 4 millones y medio billón de dólares. Aunque la asociación no siempre se requiere contractualmente, en the Big Dig se incluyó en todos los contratos de construcción con una duración de al menos un año y un valor de 1 millón de dólares o más.

Se celebraron periódicamente sesiones de asociación para discutir las necesidades del proyecto, resolver problemas y mejorar los controles. Las actividades de asociación incluyeron capacitación en liderazgo, seminarios y reuniones ejecutivas. Los funcionarios de los gobiernos federal y estatal y los equipos de gestión de proyectos de los contratistas se reunieron periódicamente con un experto independiente para ayudar a crear un equipo único e integrado. Al compartir conocimientos, riesgos y responsabilidades, la asociación redujo el costo de las reclamaciones de los contratistas, aumentó el número de propuestas de ahorro de ingeniería de valor y ayudó a mantener los proyectos en el cronograma.

Aquí hay un ejemplo. Las fugas de grandes excavaciones, que retrasaban la construcción, a menudo tenían varias causas y rutas de flujo. Al evaluar la responsabilidad de las fugas en el área del túnel del Canal de Fort Point, los abogados del gobierno, con la ayuda de un ingeniero experto independiente con una experiencia geotécnica marina sustancial, pasaron más de dos mil horas tratando de establecer la causa exacta de la fuga, pero no pudieron hacerlo con certeza. La fuga fue atribuible a condiciones inesperadas del sitio y a problemas de desempeño del contratista, agravados por la presión para completar el trabajo rápidamente. Para evitar litigios costosos, la Autoridad Metropolitana de Tránsito decidió mediar en el asunto ante dos jueces en funciones de la Junta de Apelaciones de Contratos de Servicios Armados. El proceso de mediación duró tres meses y logró convencer a las partes de que la responsabilidad debía ser compartida entre el propietario y el contratista.

La asociación requiere centrarse en determinar la causa raíz de los problemas, no en evaluar la culpa.
Dado el alcance y la complejidad de la Gran Excavación, los expertos han llegado a la conclusión de que el proyecto habría sido simplemente inmanejable sin asociarse. Aunque los beneficios de la asociación en el Big Dig no se han cuantificado, hay datos suficientes para respaldar la conclusión de que la asociación contribuyó significativamente a la reducción de reclamaciones y a evitar litigios costosos y que consumían mucho tiempo.

Estas son las lecciones más importantes sobre la asociación aprendidas de la experiencia de Big Dig:

• La asociación requiere centrarse en determinar la causa raíz de los problemas, no en evaluar la culpa.
• Los subcontratistas deben ser incluidos en las sesiones de asociación; pueden ser cruciales para el éxito del proyecto y ayudar a equilibrar los equipos.
• El riesgo debe compartirse entre los socios siempre que sea posible para fomentar la innovación y la mejora continua, especialmente cuando la tecnología es nueva, los riesgos son desconocidos y los riesgos son altos. En la excavación grande, los riesgos se compartieron entre el propietario y los contratistas para facilitar el levantamiento de túneles, las conexiones submarinas profundas y las interfaces tecnológicas entre los contratistas.
• Enseñar habilidades para resolver problemas es un beneficio importante de la asociación.
• La asociación nunca debe reemplazar la supervisión independiente y rigurosa del proyecto.

Aprender de la Gran Excavación

Los megaproyectos siempre tendrán que lidiar con eventos imprevistos, requisitos normativos masivos, complejidades técnicas, preocupaciones de la comunidad y un entorno político desafiante. Lo que hemos aprendido de la Gran Excavación puede ayudar a los grandes proyectos futuros. De las muchas lecciones que esta enorme empresa ha proporcionado, estas son las principales:

• La integración de proyectos es fundamental para el éxito.
• Los objetivos y los incentivos deben ser mutuos y estar integrados en los contratos a lo largo del ciclo de vida del proyecto para garantizar la calidad, la seguridad, la solidez financiera y el compromiso de cumplir con el presupuesto y el calendario.
• La mejora continua y la supervisión rigurosa son esenciales.
• Hacer las cosas como siempre se han hecho no funciona para proyectos complejos que requieren innovación constante y una cultura de colaboración.