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Introducción

El pastoreo de ganado en tierras federales se produce principalmente en tierras públicas administradas por la Oficina de Administración de Tierras (BLM, en el Departamento del Interior) y en tierras del Sistema Forestal Nacional administradas por el Servicio Forestal (FS, en el Departamento de Agricultura). Ambos organismos funcionan con arreglo a principios estatutarios de uso múltiple y rendimiento sostenido1,con pastoreo de ganado entre los usos generalmente autorizados. Ambas agencias también cobran tarifas por el pastoreo en las tierras de la agencia bajo una fórmula de tarifas establecida en la Ley de Mejora de Pastizales Públicos de 1978 y continua administrativamente.2 Sin embargo, los organismos administran el pastoreo de ganado en sus tierras a través de procesos algo diferentes.3 Las otras dos principales agencias federales de manejo de tierras, el Servicio de Parques Nacionales y el Servicio de Pesca y Vida Silvestre, tienen autoridades limitadas que permiten el pastoreo de ganado en sus tierras. En consecuencia, en el presente informe se proporciona información únicamente para BLM y SM.

La medida en que las tierras BLM y FS están protegidas y disponibles para diversos usos y actividades de la tierra es de interés permanente para el Congreso. Los asuntos actuales del Congreso relacionados con el pastoreo de ganado se refieren al nivel de las tarifas, los términos y condiciones de los permisos y la cantidad de pastoreo autorizado, entre otros temas. Este informe proporciona datos sobre la extensión del pastoreo de ganado en los últimos años para ayudar con las deliberaciones del Congreso sobre los usos de las tierras federales en general y la disponibilidad de tierras para el pastoreo de ganado en particular. Identifica los factores que pueden haber contribuido a los cambios en la cantidad de ganado que pastó en los últimos 15 años. Sin embargo, no se discute la probabilidad relativa de que cualquiera de estos factores afecte las tendencias del pastoreo a nivel nacional, regional o local.

Información de datos y advertencias

Este informe generalmente proporciona datos sobre el pastoreo de ganado para MBL y F desde el año fiscal 2002 hasta el año fiscal 2016. Refleja cuatro categorías de datos de ganado que pueden indicar la cantidad de pastoreo en tierras federales. Sin embargo, para dos de las cuatro categorías, los datos para los Estados financieros solo se proporcionan para el ejercicio 2006-2016 porque no se pudo confirmar la exactitud de los datos disponibles para el ejercicio 2002-2005 para esas dos categorías.4 Las cuatro categorías corresponden aproximadamente a

• el número de operadores de ganado,
• el número de permisos de pastoreo y arrendamientos en poder de estos operadores,
• cuánto pastoreo podría haberse autorizado para su uso, y
• cuánto pastoreo se utilizó realmente.

Las cuatro categorías son algo similares entre las agencias, pero las categorías y la terminología no son idénticas. Por ejemplo, mientras que FS administra el pastoreo a través de permisos únicamente, BLM autoriza el pastoreo a través de permisos y arrendamientos.5 Además, ambas agencias autorizan y facturan el pastoreo en términos de uso ganadero y ocupación del área de distribución durante un mes, bajo procesos similares aunque no idénticos. La medición de BLM se conoce como meses unidad animal (AUMs), mientras que FS utiliza el término meses cabeza (HD-MOs). Como otro ejemplo, las personas autorizadas para pastorear en tierras BLM, incluidos individuos, grupos, asociaciones o corporaciones, se conocen como operadores de ganado; en tierras FS, se les conoce como permisos. Estas diferencias se reflejan en los títulos de las categorías de datos presentadas.

Las cuatro categorías que se presentan aquí no reflejan todos los indicadores potenciales del pastoreo de ganado que podrían ser útiles para evaluar los cambios en el intervalo de tiempo especificado, como la superficie anual de tierra disponible y utilizada para el pastoreo de ganado. Aunque las estadísticas de superficie a lo largo del tiempo no están fácilmente disponibles, en los últimos años BLM ha tenido más tierras disponibles y utilizadas para el pastoreo de ganado que FS. Por ejemplo, en el año fiscal 2015, BLM administró un total de 248,3 millones de acres, de los cuales 154,8 millones (62,3%) estaban disponibles para el pastoreo de ganado y 138,8 millones (55,9%) se utilizaron para el pastoreo. En comparación, en el año fiscal 2015, FS administró un total de 192,9 millones de acres, de los cuales más de 95,0 millones (49,2%) estaban disponibles para el pastoreo y 77,3 millones (40,1%) se utilizaron para el pastoreo.6

La Tabla 1, la Figura 1 y la Figura 2 proporcionan datos para BLM. En el cuadro 1, la primera columna refleja esencialmente el número de personas o entidades autorizadas a pastar ganado en tierras de MBL. Sin embargo, los operadores con múltiples permisos o arrendamientos para el mismo tipo de ganado pueden contarse varias veces, lo que representa en exceso el número de operadores. La segunda columna muestra el número de permisos de pastoreo y arrendamientos en poder de estos operadores; algunos operadores poseen más de un permiso o arrendamiento. En la tercera columna, relativa a los AUM en vigor, se indica el número de AUM que podrían haberse autorizado a utilizar. En la cuarta columna, AUMs autorizados, se indica el número de AUMS efectivamente utilizados y facturados.

El cuadro 2, la Figura 3 y la Figura 4 proporcionan datos para los servicios financieros. En el cuadro 2, la primera columna refleja el número de personas o entidades que tenían permisos de pastoreo activos y que podrían haber sido autorizadas a pastar. En la segunda columna se indica el número de permisos en poder de esos titulares. La tercera columna muestra los pastizales HD-MOs permitidos que podrían haber sido autorizados para su uso. En la cuarta columna se indica el número de SMD autorizados a pastar y facturados.

Para ambos organismos, las tablas y figuras muestran los aumentos en el pastoreo utilizado durante el período examinado, medido por la cantidad de tiempo que el ganado pasó en el área de distribución. Para las otras tres categorías de datos, el pastoreo de ganado en tierras BLM fue igual o algo menor en el ejercicio económico de 2016 que en el ejercicio económico de 2002. Los servicios financieros tuvieron disminuciones relativamente mayores a lo largo de los años examinados para las otras tres categorías de pastoreo de ganado.

Datos de pastoreo de ganado BLM

Los datos de pastoreo de ganado BLM en las cuatro categorías examinadas se mantuvieron relativamente constantes entre el año fiscal 2002 y el año fiscal 2016. Como se muestra en la Tabla 1, columna 1, el número de operadores autorizados a pastar ganado en tierras BLM fue casi idéntico en los años fiscales 2002 y 2016, el primer y el último año del período examinado. El número medio de operadores al año fue de 15.755. Durante el período de 15 años, el mayor número de operadores se 16,416 en 2006, el único año en el que la cifra superó los 16.000. Hubo una diferencia de 954 entre este año alto y el nivel más bajo de 15,462 en el año fiscal 2005.

Como se muestra en la Tabla 1, columna 2, el número de permisos y arrendamientos en manos de operadores de ganado fue un 1,7% menor en el ejercicio económico de 2016 que en el ejercicio económico de 2002.7 Durante el período de 15 años, el mayor número de permisos y arrendamientos fue de 18.142 en el ejercicio económico de 2002. Hubo una diferencia de 448 entre ese año más alto y el año más bajo durante el período—año fiscal 2011—cuando hubo 17,694 permisos y arrendamientos. El promedio de permisos y arrendamientos fue de 17.852 al año.

La figura 1 ilustra los cambios en el número de operadores de ganado BLM y permisos de pastoreo y arrendamientos desde el año fiscal 2002 hasta el año fiscal 2016. Durante los primeros 10 años (años fiscales 2002-2011), los permisos y arrendamientos disminuyeron de manera bastante constante y en un 2,5% en general, como se señaló. Subieron por 0.6% durante los últimos cinco años (AF2012-AF2016).

Figura 1. Operadores de Ganado y Permisos/Arrendamientos de Pastoreo en Terrenos BLM, Cambio del Año Fiscal 2002 al Año fiscal 2016

Fuentes: Cifras desglosadas por CRS, con datos del Departamento del Interior, Oficina de Ordenación de Tierras, Public Land Statistics, volúmenes anuales, http://www.blm.gov/public_land_statistics/index.htm. En general, los datos de los permisos/arrendamientos de pastoreo se tomaron del volumen correspondiente al ejercicio económico indicado, mientras que los datos de los operadores de ganado se tomaron del volumen correspondiente al ejercicio económico siguiente. Sin embargo, para el año fiscal 2008, el número de operadores de ganado se tomó del volumen del año fiscal 2008, debido a un posible error en la fuente del año fiscal 2009. Además, todos los datos para el año fiscal 2016 se tomaron del volumen del año fiscal 2016, porque este es el más reciente disponible.

Notas:» Operadores de ganado » refleja esencialmente el número de personas y entidades autorizadas a pastar ganado en tierras BLM. Sin embargo, los operadores con múltiples permisos o arrendamientos para el mismo tipo de ganado pueden contarse varias veces, lo que representa en exceso el número de operadores. «Permisos/arrendamientos de pastoreo» refleja el número de permisos y arrendamientos en poder de los ganaderos. Algunos operadores tienen más de un permiso o arrendamiento.

BLM autoriza permisos de pastoreo y arrendamientos en términos de AUMs, como se señaló anteriormente.8 Las columnas 3 y 4 del cuadro 1 proporcionan datos sobre AUMs. La Figura 2 ilustra los cambios en el número de AUMs en vigor y de AUMs autorizados para tierras BLM. Como se muestra en la columna 3 de la tabla, los AUMs de pastoreo en vigor, que reflejan los AUMs que podrían haber sido autorizados para su uso, han disminuido gradualmente y fueron un 2,6% menos en el ejercicio económico de 2016 que en el ejercicio económico de 2002. El nivel más alto de AUMs en vigor fue de 12,7 millones en el año fiscal 2005, para una diferencia de 337.475 entre este año y el mínimo de 12,4 millones en el año fiscal 2016. El promedio de AUMS en vigor durante los 15 años fue de 12,5 millones. En cada uno de los primeros siete años (ejercicios económicos de 2002 a 2008), los AUMS en vigor oscilaban entre aproximadamente 12,5 y 12,7 millones anuales. Desde entonces, los totales anuales se han reducido a entre 12,3 y 12,5 millones.

Como se muestra en la columna 4 del cuadro 1, el número de AUM que se autorizaron y facturaron efectivamente ha variado con el tiempo y fue de 5.2% más en el ejercicio económico de 2016 que en el ejercicio económico de 2002. Esta fue la diferencia porcentual más grande de las cuatro categorías de datos de BLM examinadas. Los AUMs autorizados alcanzaron un máximo de casi 9,0 millones en el ejercicio económico de 2011. Hubo una diferencia de 1,5 millones entre este máximo y el mínimo del período de 7,5 millones en el ejercicio económico de 2003. A lo largo de los 15 años, el promedio de AUMs autorizados cada año fue de 8,4 millones. Como se muestra en la Figura 2, los AUM autorizados fueron los más bajos durante los primeros cuatro años (años fiscales 2002-2006), cuando estaban por debajo de 8,3 millones cada año. Desde entonces, las cifras han fluctuado entre 8,3 y 9,0 millones anuales.

Figura 2. AUMs en Vigor y Autorizados en Terrenos de BLM, Cambio del año Fiscal 2002 al año fiscal 2016

Fuentes: Cifras desglosadas por CRS, con datos del Departamento del Interior, Oficina de Ordenación de Tierras, Public Land Statistics, volúmenes anuales, http://www.blm.gov/public_land_statistics/index.htm. En general, los datos de los AUM en vigor se tomaron del volumen correspondiente al ejercicio económico indicado, mientras que los datos de los AUM autorizados se tomaron del volumen correspondiente al ejercicio económico siguiente. Para el año fiscal 2016, ambas categorías de datos se tomaron del volumen del año fiscal 2016, porque este es el más reciente disponible.

Notas: AUM = unidad animal mensual. Para fines de pago, BLM define un AUM como el uso y ocupación de un mes de la gama por una unidad de animales, que incluye un año de cría, una vaca y su ternero, un caballo o cinco ovejas y cabras. «AUMs en vigor» refleja el número de AUMs que podrían haber sido autorizados para su uso. «AUMs autorizados» refleja el número de AUMs realmente utilizados y facturados.

Datos de pastoreo de ganado en servicio fijo

Como se ha indicado anteriormente, se proporcionan datos de servicios fijos para 15 años en dos categorías de datos de ganado y para 11 años en otras dos categorías debido a la incertidumbre sobre la fiabilidad de los datos anteriores. Como se muestra en la Tabla 2, columna 1, el número de titulares de permisos de ganadería autorizados a pastar ganado comercial en tierras del Estado Federado Federal fue un 12,4% menor en el ejercicio económico de 2016 que en el ejercicio económico de 2006. De hecho, en 2006, la mayoría de los permisionarios se pueden pastar—6,598—mientras que en FY2016 el menor se pueden pastar—5,779. Hubo una diferencia de 819 entre estos años altos y bajos. El número medio de beneficiarios a lo largo de los 11 años fue de 6.146 al año.

la Figura 3 ilustra los cambios en el número de FS ganado permisionarios y permisos activos del 2006 a FY2016. Como se muestra en el gráfico 3, el número de beneficiarios disminuyó constantemente a lo largo del período de 11 años.

Del ejercicio económico de 2006 al ejercicio económico de 2016, el número de permisos activos mostró tendencias similares a las del número de titulares de permisos (véase la Tabla 2, columna 2). Por ejemplo, el número de permisos activos fue un 12,5% menor en el ejercicio económico de 2016 que en el de 2006. Además, el nivel más alto se alcanzó en 2006, cuando hubo 7,095 permisos activos, y el nivel más bajo se produjo en FY2016, cuando hubo 6,211. Hubo una diferencia de 884 entre estos años altos y bajos. El número de permisos activos promedió 6.601. Al igual que con el número de permisos, el número de permisos activos disminuyó constantemente durante el período de 11 años, como se muestra en el gráfico 3.

Figura 3. Permisos de Ganado y Permisos Activos en Terrenos de FS, Cambio del Año Fiscal 2006 al Año fiscal 2016

Fuente: Gráfico por CRS, con datos del Servicio Forestal (FS), comunicación personal con CRS, 2 de agosto de 2017.

Notas: «Permisos de ganado» refleja el número de personas o entidades que tenían permisos de pastoreo activos y podrían haber sido autorizadas a pastar. «Permisos activos» refleja el número de permisos en poder de estos titulares.

Como se señaló anteriormente, FS administra el pastoreo en términos de HD-MOs, definido como el tiempo en meses que el ganado pasa en tierras de FS. Las columnas 3 y 4 del cuadro 2 proporcionan datos sobre los SMD de alta definición. La Figura 4 ilustra los cambios en el número de HD-MOs bajo permiso y HD-MOs autorizados desde el año fiscal 2002 hasta el año fiscal 2016. Como se muestra en la columna 3 de la Tabla 2, el número de HD-MOs bajo permiso—el número máximo que podría haberse autorizado para su uso—fue un 18,4% menor en el ejercicio económico de 2016 que en el ejercicio económico de 2002. Este fue el cambio más importante en las categorías de datos de los servicios financieros examinadas. Hubo un máximo de 10,1 millones de HD-MOs bajo permiso en el ejercicio económico de 2002 y un mínimo de 8,2 millones en el ejercicio económico de 2006, una diferencia de casi 1,9 millones. El número medio de SMD con permiso era de 8,7 millones al año. Hubo una variación anual significativa en los datos, particularmente durante los primeros cuatro años del período de 15 años, como se muestra en la Figura 4.

El número de SM-EH que se autorizaron y facturaron fue un 1,1% mayor en el ejercicio económico de 2016 que en el de 2002 (véase la columna 4 de la Tabla 2). A lo largo de los 15 años, los SMD de HD oscilaron entre un máximo de 7,3 millones en el ejercicio económico de 2010 y un mínimo de 5,1 millones en el ejercicio económico de 2009, una diferencia de 2,2 millones. A pesar de que el promedio fue de 6,5 millones por año, el número de SM-EH autorizados varió ampliamente durante el período, como se muestra en la Figura 4. Durante los primeros años (ejercicios económicos de 2002 a 2009), las cifras promediaron 6,1 millones anuales. Desde el año fiscal 2010, el promedio ha aumentado a 6,9 millones anuales.

Figura 4. HD-MOs Bajo Permiso y Autorizado en Terrenos de FS, Cambio del Año Fiscal 2002 al Año Fiscal 2016

Fuentes: Figura por CRS, con datos del Departamento de Agricultura, Servicio Forestal (FS), Resumen Estadístico de pastoreo, volúmenes anuales, http://www.fs.fed.us/rangelands/reports/index.shtml.

Notas: HD-MO = mes de cabeza. FS define el mes cabeza de ganado como el tiempo en meses que el ganado pasa en tierras del Sistema Forestal Nacional. «HD-MOs bajo permiso» refleja los HD-MOs permitidos de pastoreo que podrían haber sido autorizados para su uso. «HD-MOs autorizado» refleja el número de HD-MOs autorizados a pastar y facturados.

Discusión

Hay similitudes en los datos de ganado BLM y FS durante el período de 15 años examinado.9 Por ejemplo, ambos organismos tenían más permisos de pastoreo que los operadores de ganado o permisos, porque algunos operadores y permisos tenían más de un permiso. Además, ambos organismos tenían niveles considerablemente más altos de pastoreo que se podría haber autorizado para su uso de lo que se utilizaba realmente. Los AUMs y los HD-MOs realmente utilizados para el pastoreo probablemente fueron inferiores al máximo potencial debido a la falta de uso voluntario por razones económicas y de otro tipo, necesidades de protección de recursos y agotamiento de forraje causado por sequías e incendios, entre otras razones.

De otras maneras, el pastoreo de ganado BLM y FS difería. Por ejemplo, BLM tuvo niveles más altos de pastoreo de ganado que FS en las cuatro categorías de datos. Esta diferencia se debe en parte a que BLM maneja más acres de tierra en general y más acres de tierra para pastoreo de ganado específicamente que FS, como se señaló anteriormente.

Durante el período de análisis, los organismos también experimentaron diferentes pautas y cantidades de cambio en las cuatro categorías de datos. La cantidad de pastoreo utilizado aumentó para ambas agencias desde el año fiscal 2002 hasta el año fiscal 2016, pero el aumento fue mayor para BLM (5.2%) que para FS (1.1%). El uso de pastoreo se basó en la cantidad de tiempo que el ganado pasó en el área de distribución, medida en AUMs o HD-MOs.

Para las otras tres categorías de datos, no hubo cambios o disminuciones relativamente pequeñas para el BLM, mientras que el SM vio disminuciones relativamente mayores. Con respecto al número de operadores de ganado, BLM comenzó y finalizó el período FY2002-FY2016 con casi el mismo nivel, con alguna fluctuación en el medio; por el contrario, los permisos de ganado FS disminuyeron constantemente desde el año fiscal 2006 hasta el año fiscal 2016 y terminaron el período con una reducción del 12,4%. Con respecto a los permisos y arrendamientos de MBL, hubo una disminución a lo largo de varios años, seguida de un ligero aumento, con una disminución general del 1,7% en el período de 15 años. Por el contrario, los permisos activos de servicios financieros disminuyeron constantemente desde el año fiscal 2006 hasta el año fiscal 2016 y en una cantidad mayor: 12,5% en general. Con respecto a la cantidad de pastoreo que se podría haber utilizado, los AUMs de BLM disminuyeron entre el año fiscal 2002 y el año fiscal 2016 en un 2,6%, mientras que los HD-MOs de FS terminaron el mismo período en un 18,4%.

El tamaño del cambio en el pastoreo de ganado en tierras BLM y FS depende en parte de la duración del período examinado. Por ejemplo, aunque los AUMs utilizados en tierras BLM aumentaron un 5,2% en los últimos 15 años, en las últimas décadas disminuyeron significativamente, aproximadamente un 52,2% desde el nivel de 1954 de 18,2 millones de AUMs. El tamaño del cambio también depende de los años de inicio y final elegidos. Por ejemplo, desde el año fiscal 2002, los MOS HD que podrían haber sido autorizados en tierras de Servicios financieros han disminuido en un 18,4%. Sin embargo, desde 2006, han aumentado un 0,5%.

Los cambios en el pastoreo en tierras BLM y FS a nivel nacional reflejan una variedad de condiciones diferentes en pastizales en diversos lugares. Para el presente informe no se realizó ningún análisis del alcance de la variación en determinados pastizales en determinados estados o regiones. Del mismo modo, no se examinaron los efectos de los cambios en determinadas esferas a nivel nacional reflejados en el presente informe.

Los factores específicos que influyeron en cada cambio anual en el pastoreo a nivel nacional no fueron analizados para este informe. Sin embargo, los cambios en el pastoreo nacional identificados en este documento pueden atribuirse a una variedad de factores, incluidas las enmiendas a los planes de uso de la tierra de la agencia para acomodar otros usos de la tierra, como el aumento de la recreación. Las necesidades de protección de los recursos, por lo general para los recursos hídricos y de vida silvestre, también pueden afectar el momento y la cantidad de pastoreo. El agotamiento del forraje causado por la sequía o el fuego puede reducir la cantidad de pastoreo, y las lluvias significativas pueden aumentar la disponibilidad de forraje. En términos más generales, la equiparación de la producción forrajera con la producción ganadera para la salud a largo plazo de los pastizales es un factor que afecta al pastoreo en algunas zonas. Otro factor es el no uso voluntario por parte de los ganaderos por una variedad de razones, incluyendo el mercado, el estilo de vida, la conservación y otros, como en el caso de los ganaderos que usan o venden sus tierras para otros fines. El desarrollo de tierras privadas cercanas también puede influir en el pastoreo en tierras federales, por ejemplo, al afectar el libre flujo de ganado entre propietarios.