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Introduction

Le pâturage du bétail sur les terres fédérales se fait principalement sur des terres publiques gérées par le Bureau de la Gestion des Terres (BLM, dans le Département de l’Intérieur) et sur des terres du Système forestier national gérées par le Service des Forêts (FS, dans le Département de l’Agriculture). Les deux organismes fonctionnent selon les principes statutaires de l’utilisation multiple et du rendement soutenu,1 avec le pâturage du bétail parmi les utilisations généralement autorisées. Les deux agences facturent également des droits pour le pâturage sur les terres de l’agence en vertu d’une formule de droits établie dans le Public Rangelands Improvement Act de 1978 et maintenue administrativement.2 Cependant, les organismes administrent le pâturage du bétail sur leurs terres selon des processus quelque peu différents.3 Les deux autres principaux organismes fédéraux de gestion des terres, le Service des parcs nationaux et le Service de la faune et de la pêche, disposent de pouvoirs limités autorisant le pâturage du bétail sur leurs terres. Par conséquent, le présent rapport fournit des informations pour BLM et FS uniquement.

La mesure dans laquelle les terres BLM et FS sont protégées et disponibles pour diverses utilisations et activités des terres présente un intérêt permanent pour le Congrès. Les questions actuelles du congrès relatives au pâturage du bétail concernent le niveau des frais, les conditions des permis et la quantité de pâturage autorisée, entre autres sujets. Ce rapport fournit des données sur l’étendue du pâturage du bétail au cours des dernières années pour aider les délibérations du Congrès sur l’utilisation des terres fédérales en général et la disponibilité des terres pour le pâturage du bétail en particulier. Il identifie les facteurs qui peuvent avoir contribué aux changements dans la quantité de pâturage du bétail au cours des 15 dernières années. Cependant, il ne traite pas de la probabilité relative que l’un de ces facteurs affecte les tendances du pâturage aux niveaux national, régional ou local.

Informations sur les données et mises en garde

Ce rapport fournit généralement des données sur le pâturage du bétail pour les BLM et les FS de l’exercice 2002 à l’exercice 2016. Il reflète quatre catégories de données sur le bétail qui peuvent indiquer la quantité de pâturage sur les terres fédérales. Toutefois, pour deux des quatre catégories, les données pour les FS ne sont fournies que pour les exercices 2006 à 2016, car l’exactitude des données disponibles pour les exercices 2002 à 2005 pour ces deux catégories n’a pu être confirmée.4 Les quatre catégories correspondent approximativement à

• le nombre d’exploitants d’élevage,
• le nombre de permis de pâturage et de baux détenus par ces exploitants,
• la quantité de pâturage qui aurait pu être autorisée et
• la quantité de pâturage réellement utilisée.

Les quatre catégories sont quelque peu similaires entre les organismes, mais les catégories et la terminologie ne sont pas identiques. Par exemple, alors que FS administre le pâturage uniquement par le biais de permis, BLM autorise le pâturage à la fois par le biais de permis et de baux.5 De plus, les deux organismes autorisent et facturent le pâturage en termes d’utilisation du bétail et d’occupation de l’aire de répartition pendant un mois, selon des processus similaires mais non identiques. La mesure BLM est appelée mois unité animale (AUS), tandis que FS utilise le terme mois tête (HD-MOs). À titre d’autre exemple, ceux qui sont autorisés à pâturer sur des terres BLM — y compris des individus, des groupes, des associations ou des sociétés — sont appelés opérateurs de bétail; sur les terres FS, ils sont appelés titulaires de permis. Ces différences se reflètent dans les titres des catégories de données présentées.

Les quatre catégories présentées ici ne reflètent pas tous les indicateurs potentiels du pâturage du bétail qui pourraient être utiles pour évaluer les changements au cours de la période spécifiée, tels que la superficie annuelle des terres disponibles et utilisées pour le pâturage du bétail. Bien que les statistiques sur la superficie au fil du temps ne soient pas facilement disponibles, ces dernières années, BLM a eu plus de terres disponibles et utilisées pour le pâturage du bétail que FS. Par exemple, au cours de l’exercice 2015, BLM a géré un total de 248,3 millions d’acres, dont 154,8 millions (62,3%) étaient disponibles pour le pâturage du bétail et 138,8 millions (55,9%) étaient utilisés pour le pâturage. En comparaison, au cours de l’exercice 2015, FS a géré un total de 192,9 millions d’acres, dont plus de 95,0 millions (49,2%) étaient disponibles pour le pâturage et 77,3 millions (40,1%) étaient utilisés pour le pâturage.6

Le tableau 1, la figure 1 et la figure 2 fournissent des données sur la BLM. Dans le tableau 1, la première colonne reflète essentiellement le nombre de personnes ou d’entités autorisées à faire paître le bétail sur les terres BLM. Cependant, les exploitants titulaires de plusieurs permis ou baux pour le même type de bétail peuvent être comptés plusieurs fois, ce qui surreprésente le nombre d’exploitants. La deuxième colonne indique le nombre de permis de pâturage et de baux détenus par ces exploitants; certains exploitants détiennent plus d’un permis ou bail. La troisième colonne, sur les SMAU en vigueur, indique le nombre de SMAU dont l’utilisation aurait pu être autorisée. La quatrième colonne, SMAU autorisées, reflète le nombre d’SMAU effectivement utilisées et facturées.

Le tableau 2, la figure 3 et la figure 4 fournissent des données pour FS. Dans le tableau 2, la première colonne indique le nombre de personnes ou d’entités qui avaient un permis de pâturage actif et qui auraient pu être autorisées à brouter. La deuxième colonne indique le nombre de permis détenus par ces titulaires. La troisième colonne indique les HD-MOs autorisés de pâturage qui auraient pu être autorisés pour l’utilisation. La quatrième colonne indique le nombre de HD-MOs autorisés à brouter et facturés.

Pour les deux organismes, les tableaux et les figures montrent l’augmentation du pâturage utilisé au cours de la période examinée, mesurée par le temps passé par le bétail dans l’aire de répartition. Pour les trois autres catégories de données, le pâturage du bétail sur les terres BLM était le même ou un peu moins important en 2016 qu’en 2002. Les F ont connu des déclins relativement plus importants au cours des années examinées pour les trois autres catégories de pâturage du bétail.

Données sur le pâturage du bétail BLM

Les données sur le pâturage du bétail BLM dans les quatre catégories examinées sont demeurées relativement constantes entre l’exercice 2002 et l’exercice 2016. Comme le montre la colonne 1 du tableau 1, le nombre d’exploitants autorisés à faire paître du bétail sur les terres de BLM était presque identique au cours des exercices 2002 et 2016, soit la première et la dernière année de la période examinée. Le nombre moyen d’opérateurs par an était de 15 755. Au cours de la période de 15 ans, le nombre le plus élevé d’opérateurs était de 16 416 au cours de l’exercice 2006, la seule année où ce chiffre a dépassé 16 000. Il y avait une différence de 954 entre cette année haute et le niveau le plus bas de 15 462 pour l’exercice 2005.

Comme le montre la colonne 2 du tableau 1, le nombre de permis et de baux détenus par les exploitants d’élevage était inférieur de 1,7 % au cours de l’exercice 2016 à celui de l’exercice 2002.7 Au cours de la période de 15 ans, le plus grand nombre de permis et de baux a été de 18 142 au cours de l’exercice 2002. Il y avait une différence de 448 entre cette année haute et l’année la plus basse au cours de la période — l’exercice 2011 — où il y avait 17 694 permis et baux. Le nombre moyen de permis et de baux était de 17 852 par an.

La figure 1 illustre les changements dans le nombre d’exploitants de bétail et de permis de pâturage et de baux de BLM de l’exercice 2002 à l’exercice 2016. Au cours des 10 premières années (de 2002 à 2011), les permis et les baux ont diminué de façon assez constante et de 2,5 % dans l’ensemble, comme nous l’avons indiqué. Ils ont augmenté de 0.6 % au cours des cinq dernières années (exercice 2012 – exercice 2016).

Figure 1. Exploitants de bétail et Permis/Baux de pâturage sur des terres BLM, Changement de l’exercice 2002 à l’exercice 2016

Sources: Chiffre par CRS, avec les données du Département de l’Intérieur, Bureau de la Gestion des Terres (BLM), Statistiques foncières publiques, volumes annuels, à http://www.blm.gov/public_land_statistics/index.htm. En général, les données relatives aux permis de pâturage et aux baux ont été tirées du volume pour l’exercice financier indiqué, tandis que les données relatives aux exploitants de bétail ont été tirées du volume pour l’exercice financier suivant. Cependant, pour l’exercice 2008, le nombre d’exploitants de bétail a été tiré du volume de l’exercice 2008, en raison d’une erreur potentielle dans la source de l’exercice 2009. De plus, toutes les données pour l’exercice 2016 ont été tirées du volume de l’exercice 2016, car il s’agit du plus récent disponible.

Notes: Les  » exploitants d’élevage  » reflètent essentiellement le nombre de personnes et d’entités autorisées à faire paître du bétail sur les terres BLM. Cependant, les exploitants titulaires de plusieurs permis ou baux pour le même type de bétail peuvent être comptés plusieurs fois, ce qui surreprésente le nombre d’exploitants. Les  » permis/baux de pâturage  » correspondent au nombre de permis et de baux détenus par les exploitants d’élevage. Certains exploitants détiennent plus d’un permis ou d’un bail.

BLM autorise les permis de pâturage et les baux en termes d’AUMÔNE, comme indiqué ci-dessus.8 Les colonnes 3 et 4 du tableau 1 fournissent des données sur l’EMA. La figure 2 illustre les changements dans le nombre d’UMA en vigueur et d’UMA autorisées pour les terres BLM. Comme le montre la colonne 3 du tableau, les ALM de pâturage en vigueur — reflétant les ALM qui auraient pu être autorisées à être utilisées — ont progressivement diminué et étaient de 2,6 % de moins en 2016 qu’en 2002. Le niveau le plus élevé d’EMA en vigueur était de 12,7 millions au cours de l’exercice 2005, soit une différence de 337 475 entre cette année et le plus bas de 12,4 millions au cours de l’exercice 2016. L’ENM moyenne en vigueur au cours des 15 dernières années était de 12,5 millions. Au cours de chacune des sept premières années (de 2002 à 2008), les EMA en vigueur se situaient entre environ 12,5 et 12,7 millions par année. Depuis lors, les totaux annuels sont tombés entre 12,3 et 12,5 millions.

Comme le montre la colonne 4 du tableau 1, le nombre d’UMA réellement autorisées et facturées a varié au fil du temps et était de 5.2 % de plus en 2016 qu’en 2002. Il s’agissait de la différence en pourcentage la plus importante parmi les quatre catégories de données BLM examinées. Les sousa autorisées ont atteint un sommet de près de 9,0 millions au cours de l’exercice 2011. Il y avait une différence de 1,5 million entre ce sommet et le creux de la période de 7,5 millions au cours de l’exercice 2003. Au cours des 15 dernières années, l’ENM moyenne autorisée chaque année était de 8,4 millions. Comme le montre la figure 2, les sousa autorisées ont été les plus faibles au cours des quatre premières années (de 2002 à 2006), alors qu’elles étaient inférieures à 8,3 millions chaque année. Depuis lors, les chiffres oscillent entre 8,3 millions et 9,0 millions par an.

Figure 2. SAMu en vigueur et autorisées sur les terres BLM, Changement de l’exercice 2002 à l’exercice 2016

Sources : Chiffre par CRS, avec les données du Département de l’Intérieur, Bureau de l’Aménagement du Territoire (BLM), Statistiques foncières publiques, volumes annuels, à http://www.blm.gov/public_land_statistics/index.htm. En général, les données relatives aux SMAU en vigueur ont été tirées du volume de l’exercice indiqué, alors que les données relatives aux SMAU autorisées ont été tirées du volume de l’exercice suivant. Pour l’exercice 2016, les deux catégories de données ont été tirées du volume de l’exercice 2016, car il s’agit de la plus récente disponible.

Notes: AUM = mois de l’unité animale. Aux fins des frais, BLM définit une sous-gestion comme l’utilisation et l’occupation mensuelles de l’aire de répartition par une unité animale, qui comprend un an, une vache et son veau, un cheval ou cinq moutons et chèvres. Les  » SMA en vigueur  » reflètent le nombre de SMA qui auraient pu être autorisées à être utilisées. Les  » ALA autorisées  » reflètent le nombre d’ALA réellement utilisées et facturées.

Données sur le pâturage du bétail de la SF

Comme il est indiqué ci-dessus, les données de la SF sont fournies pour 15 ans pour deux catégories de données sur le bétail, mais pour 11 ans pour deux autres catégories en raison de l’incertitude quant à la fiabilité des données antérieures. Comme le montre la colonne 1 du tableau 2, le nombre de titulaires de permis d’élevage autorisés à faire paître du bétail commercial sur les terres de FS était inférieur de 12,4 % au cours de l’exercice 2016 par rapport à l’exercice 2006. En fait, au cours de l’exercice 2006, le plus grand nombre de titulaires de permis ont été autorisés à paître — 6 598 — alors qu’au cours de l’exercice 2016, les moins nombreux ont été autorisés à paître — 5 779. Il y avait une différence de 819 entre ces années hautes et basses. Le nombre moyen de titulaires de permis au cours des 11 années était de 6 146 par année.

La figure 3 illustre les changements dans le nombre de titulaires de permis d’élevage et de permis actifs de FS de l’exercice 2006 à l’exercice 2016. Comme le montre la figure 3, le nombre de titulaires de permis a diminué de façon constante tout au long de la période de 11 ans.

De l’exercice 2006 à l’exercice 2016, le nombre de permis actifs a affiché des tendances similaires à celles du nombre de titulaires de permis (voir Tableau 2, colonne 2). Par exemple, le nombre de permis actifs était inférieur de 12,5 % au cours de l’exercice 2016 à celui de l’exercice 2006. De plus, le niveau le plus élevé a été atteint au cours de l’exercice 2006, où il y avait 7 095 permis actifs, et le niveau le plus bas s’est produit au cours de l’exercice 2016, où il y en avait 6 211. Il y avait une différence de 884 entre ces années hautes et basses. Le nombre de permis actifs était en moyenne de 6 601. Comme pour le nombre de titulaires de permis, le nombre de permis actifs a diminué de façon constante au cours de la période de 11 ans, comme le montre la figure 3.

Figure 3. Permis d’élevage et Permis actifs sur les terres de FS, Changement de l’exercice 2006 à l’exercice 2016

Source: Figure par CRS, avec les données du Service des forêts (FS), communication personnelle avec CRS, 2 août 2017.

Notes :  » Titulaires de permis d’élevage  » correspond au nombre de personnes ou d’entités qui avaient un permis de pâturage actif et qui auraient pu être autorisées à paître. Les  » permis actifs  » reflètent le nombre de permis détenus par ces titulaires de permis.

Comme indiqué ci-dessus, FS administre le pâturage en termes de HD-MOs, défini comme le temps en mois que le bétail passe sur les terres de FS. Les colonnes 3 et 4 du tableau 2 fournissent des données sur le HD-MOs. La figure 4 illustre les changements dans le nombre de MO-HD sous permis et de MO-HD autorisés de l’exercice 2002 à l’exercice 2016. Comme le montre la colonne 3 du tableau 2, le nombre de HD-MO sous permis — le nombre maximal qui aurait pu être autorisé pour l’utilisation — était de 18,4 % de moins en 2016 qu’en 2002. Il s’agit du plus grand changement dans les catégories de données du SF examinées. Il y avait un maximum de 10,1 millions de HD-MOs sous permis au cours de l’exercice 2002 et un minimum de 8,2 millions au cours de l’exercice 2006, soit une différence de près de 1,9 million. Le nombre moyen de HD-MOs sous permis était de 8,7 millions par an. Il y a eu des variations annuelles importantes dans les données, en particulier au cours des quatre premières années de la période de 15 ans, comme le montre la figure 4.

Le nombre de MO-HD réellement autorisés et facturés était 1,1 % plus élevé au cours de l’exercice 2016 qu’au cours de l’exercice 2002 (voir la colonne 4 du tableau 2). Au cours des 15 dernières années, la MH-MOs a varié d’un maximum de 7,3 millions au cours de l’exercice 2010 à un minimum de 5,1 millions au cours de l’exercice 2009, soit une différence de 2,2 millions. Bien que la moyenne soit de 6,5 millions par an, le nombre de MH-MOs autorisés a varié considérablement au cours de la période, comme le montre la figure 4. Au cours des premières années (de 2002 à 2009), les chiffres étaient en moyenne de 6,1 millions par an. Depuis l’exercice 2010, la moyenne est passée à 6,9 millions par année.

Figure 4. HD-MOs Sous Permis et autorisé sur les terres de FS, Changement de l’exercice 2002 à l’exercice 2016

Sources: Figure par CRS, avec les données du Ministère de l’Agriculture, Service des Forêts (FS), Résumé statistique du pâturage, volumes annuels, à http://www.fs.fed.us/rangelands/reports/index.shtml.

Notes: HD-MO = mois de la tête. FS définit le mois de tête comme le temps en mois que le bétail passe sur les terres du Système forestier national. « HD-MOs sous permis » reflète les HD-MOs autorisés de pâturage qui auraient pu être autorisés pour l’utilisation. « HD-MOS autorisé » reflète le nombre de HD-MOs autorisés à brouter et facturés.

Discussion

Il existe des similitudes dans les données sur le cheptel BLM et FS au cours de la période de 15 ans examinée.9 Par exemple, les deux organismes détenaient plus de permis de pâturage que les exploitants de bétail ou les titulaires de permis, car certains exploitants et titulaires de permis détenaient plus d’un permis. De plus, les deux organismes avaient des niveaux de pâturage considérablement plus élevés qui auraient pu être autorisés à être utilisés que ceux réellement utilisés. Les UMA et les OMM-HD effectivement utilisés pour le pâturage étaient probablement inférieurs au maximum potentiel en raison de la non-utilisation volontaire pour des raisons économiques et autres, des besoins de protection des ressources et de l’épuisement du fourrage causé par la sécheresse et les incendies, entre autres raisons.

D’autres façons, le pâturage du bétail BLM et FS différait. À titre d’exemple, BLM avait des niveaux de pâturage du bétail plus élevés que FS dans les quatre catégories de données. Cette différence s’explique en partie par le fait que BLM gère plus d’acres de terres en général et plus d’acres de terres pour le pâturage du bétail en particulier que FS, comme indiqué ci-dessus.

Au cours de la période d’analyse, les organismes ont également connu des tendances et des variations différentes dans les quatre catégories de données. La quantité de pâturage utilisée a augmenté pour les deux organismes de l’exercice 2002 à l’exercice 2016, mais l’augmentation a été plus élevée pour BLM (5,2 %) que pour FS (1,1 %). L’utilisation du pâturage était basée sur le temps passé par le bétail dans l’aire de répartition, tel que mesuré en AUMs ou en HD-MOs.

Pour les trois autres catégories de données, il n’y a eu aucun changement ou des baisses relativement faibles pour la MBL, alors que les FS ont connu des baisses relativement plus importantes. En ce qui concerne le nombre d’exploitants d’élevage, BLM a commencé et terminé la période de l’exercice 2002 à l’exercice 2016 avec presque le même niveau, avec quelques fluctuations entre les deux; en revanche, les permis d’élevage FS ont diminué régulièrement de l’exercice 2006 à l’exercice 2016 et ont terminé la période en baisse de 12,4%. En ce qui concerne les permis et baux BLM, il y a eu une baisse sur plusieurs années suivie d’une légère augmentation, avec une baisse globale de 1,7% sur la période de 15 ans. En revanche, les permis actifs de FS ont diminué de façon constante de l’exercice 2006 à l’exercice 2016 et de manière plus importante — 12,5 % dans l’ensemble. En ce qui concerne la quantité de pâturage qui aurait pu être utilisée, les SAMA du BLM ont diminué de 2,6 % entre l’exercice 2002 et l’exercice 2016, tandis que les MOs HD de FS ont terminé la même période en baisse de 18,4 %.

L’importance du changement dans le pâturage du bétail sur les terres BLM et FS dépend en partie de la durée de la période examinée. Par exemple, bien que les UMA utilisées sur les terres BLM aient augmenté de 5,2 % au cours des 15 dernières années, elles ont considérablement diminué au cours des dernières décennies — environ 52,2 % par rapport au niveau de 1954, qui était de 18,2 millions d’UMA. L’ampleur du changement dépend également des années de début et de fin choisies. Par exemple, depuis l’exercice 2002, les MO-HD qui auraient pu être autorisés sur les terres des FS ont diminué de 18,4 %. Cependant, depuis l’exercice 2006, ils ont augmenté de 0,5 %.

Les changements dans le pâturage sur les terres BLM et FS à l’échelle nationale reflètent une variété de conditions différentes sur les parcours dans divers endroits. Aucune analyse n’a été faite pour le présent rapport quant à l’ampleur de la variation sur des parcours particuliers dans des États ou des régions spécifiques. De même, aucun examen n’a été effectué de l’effet des changements dans certains domaines sur les niveaux nationaux reflétés dans le présent rapport.

Les facteurs spécifiques qui ont influencé chaque changement annuel du pâturage à l’échelle nationale n’ont pas été analysés pour le présent rapport. Cependant, les changements au pâturage à l’échelle nationale indiqués dans le présent document peuvent être attribués à divers facteurs, y compris les modifications apportées aux plans d’utilisation des terres de l’office pour tenir compte d’autres utilisations des terres, telles que l’augmentation des activités récréatives. Les besoins de protection des ressources, généralement pour les ressources en eau et en faune, peuvent également influer sur le moment et la quantité de pâturage. L’épuisement du fourrage causé par la sécheresse ou les incendies peut réduire la quantité de pâturage, et des précipitations importantes peuvent augmenter la disponibilité du fourrage. De manière plus générale, l’appariement de la production fourragère et de l’élevage pour la santé à long terme du parcours est un facteur affectant le pâturage dans certaines zones. Un autre facteur est la non-utilisation volontaire par les éleveurs pour diverses raisons, y compris le marché, le mode de vie, la conservation et d’autres, comme dans le cas des éleveurs qui utilisent ou vendent leurs terres à d’autres fins. Le développement de terres privées à proximité peut également avoir une incidence sur le pâturage sur les terres fédérales, par exemple, en influant sur la libre circulation du bétail entre les propriétaires.